最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的报告

最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的报告
--2018年4月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上

全国人民代表大会常务委员会：
　　根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议安排，现将三年来人民陪审员制度改革试点工作情况报告如下：
　　一、改革试点的基本情况和主要成效
　　党的十八届三中、四中全会对推进人民陪审员制度改革作出重要部署。2015年4月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议，审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权在10个省（区、市）选择50个法院开展为期两年的试点。2015年4月28日，最高人民法院、司法部联合召开人民陪审员制度改革试点工作部署动员会，正式启动人民陪审员制度改革试点工作。同年7月，在全国人大内司委指导下，最高人民法院会同司法部，对改革试点地区实施方案逐一研究批复，有力推动了改革试点各项措施的落地落实。为进一步研究解决改革试点中的难点问题，2017年4月，全国人大常委会决定将试点期限延长一年。
　　三年来，根据中央统一部署，在全国人大及其常委会有力监督下，最高人民法院会同司法部出台了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》）《关于进一步加强和改进人民陪审员制度改革试点工作的通知》《人民陪审员宣誓规定（试行）》等文件，指导各试点法院认真落实《授权决定》和《试点方案》，加强对试点工作的组织协调、监督指导和政策研究。最高人民法院成立人民陪审员制度改革研究小组，全面加强对改革重大理论和实践问题的研究；组织编写《人民陪审员履职读本》，举办人民陪审员培训示范班，着力提升人民陪审员的素质和水平；研发全国统一的人民陪审员信息管理系统，推进人民陪审员管理网络化规范化；加强工作管理，建立试点工作信息月报制度，分赴试点地区开展改革专项督察。全国人大代表和地方人大代表高度关注人民陪审员制度改革试点工作，多次赴试点法院听取试点情况汇报，开展专项督察，监督、指导改革试点工作。2016年6月30日，最高人民法院向全国人大常委会作了中期报告，认真接受全国人大常委会的监督和指导。
　　各试点法院认真落实党中央决策部署，按照最高人民法院工作要求，主动向当地党委、人大报告改革试点情况，积极争取相关政府部门支持，加强与司法行政机关、公安机关的协作配合，推动人民陪审员制度改革试点工作顺利开展。
　　（一）扩大选任范围，增强人民陪审员的广泛性和代表性
　　试点法院严格落实《试点方案》“一升一降”和“两个随机”的要求，积极协调当地司法行政机关、公安机关，不断扩大人民陪审员选任范围，选任理念由原来的“方便”“好用”向“广泛”“随机”转变，选任方式由原来的主要由组织推荐产生向随机抽选和组织推荐并重转变。黑龙江鸡西中院和江苏苏州吴中区法院等探索实行司法行政机关抽选、人大任命、法院使用的人民陪审员选任新机制，人民陪审员来源更加广泛，结构更加合理。截至今年4月，50个试点地区人民陪审员总数达到13740人，比改革前新增9220人。其中，基层群众7953人，占57.88%；高中学历4894人，占35.62%，高中以下学历653人，占4.75%。
　　（二）完善参审机制，提升人民陪审员参审质效
　　试点法院合理确定参审范围，设置参审案件数上限，尝试适用大合议庭审理模式，探索事实审与法律审相分离，细化参审工作流程，逐渐从原来的注重陪审案件“数量”“陪审率”向关注陪审案件“质量”转变，“驻庭陪审”“陪而不审”“审而不议”等问题得到较好解决。试点以来，人民陪审员共参审刑事案件30659件，民事案件178749件，行政案件11846件，占一审普通程序案件的77.4%。由人民陪审员参与组成五人以上大合议庭审结涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件3658件，取得了良好法律效果和社会效果。北京二中院在审理一起涉及221名职工的劳动争议案件、福建厦门海沧区法院在审理社会高度关注的“1·27”海沧区天湖城小区抢劫案中，引入4名陪审员和3名法官组成大合议庭，提升了审判结果的社会公信力。
　　（三）健全管理保障机制，提升人民陪审员履职保障水平
　　试点法院积极争取当地党委、政府的关心、支持，主动加强与财政部门沟通，认真落实人民陪审员经费保障规定，充分调动人民陪审员履职的积极性。重庆高院在试点初期就争取市财政支持，为每家试点法院拨付专项资金。探索完善人民陪审员退出和惩戒机制，明确人民陪审员的权利和义务，促进人民陪审员履职规范化。创新管理模式，积极探索法院管理与人民陪审员自主管理相结合，一些试点法院成立人民陪审员自主管理委员会，实现自我管理、自我约束、自我发展、自我服务。大力开展陪审工作信息化建设，开发并运用包含人民陪审员信息库、随机抽选、履职信息、业绩评价等内容的陪审管理系统，提升陪审工作管理水平。
　　（四）拓宽渠道，加大人民陪审员工作宣传力度
　　试点法院按照服务改革、贴近群众、推动工作的思路，依托电视、报纸、网络、手机、新闻发布会等载体，通过官方网站、微博、微信等新媒体平台，采取进社区、进企业、访群众等多种方式，全方位、立体式宣传改革的意义，介绍人民陪审员工作情况，发布典型案例，不断扩大人民陪审员工作的群众基础。最高人民法院组织拍摄人民陪审员公益广告在中央电视台播出，获得第十四届全国党员教育电视片观摩交流活动一等奖。河南法院结合陪审员候选人资格审查、入户审核等工作，深入村镇街道向基层组织和群众发放宣传材料，推出《看一看哪些人能当陪审员》等一系列H5作品。黑龙江、重庆法院拍摄人民陪审员主题微电影《我们的陪审员》《柚乡陪审员》，社会反响良好。

　　二、改革试点中涉及的重点难点问题
　　试点过程中，特别是试点延期一年的实践中，最高人民法院坚持问题导向，组织试点法院对人民陪审员制度改革中的重点难点问题进行攻关，并及时总结经验，适当调整政策，为立法工作积累了有益经验。
　　（一）关于改革人民陪审员选任机制
　　一是关于选任方式。《试点方案》和《试点办法》要求陪审员全部随机抽选产生，但在试点过程中出现符合条件又有意愿担任陪审员的公民没有机会担任陪审员、被随机抽中的公民却因为各种原因不愿意参加陪审的情况，影响人民陪审员制度的严肃性。部分全国人大代表和一些地方法院主张保留个人申请和组织推荐方式。因此，我们建议，陪审员主要还是随机抽选产生，一定比例的人民陪审员可以通过个人申请和组织推荐的方式产生，但不宜超过人民陪审员名额数的五分之一。
　　二是关于选任机关。《试点方案》和《试点办法》要求以基层法院和中级法院为主，会同同级司法行政机关开展人民陪审员选任工作。试点过程中，法院内外均有同志提出，为了实现选用分离，确保选任的随机性和公正性，建议将陪审员选任工作交由司法行政机关牵头，形成司法机关选任、人大任命、法院使用的工作格局。试点延期一年期间，黑龙江鸡西中院、陕西西安雁塔区法院以及非试点法院江苏南通通州区法院，试行将选任工作交由司法行政机关牵头负责，提高了工作效率，增强了选任的公信度。因此，我们建议，对选任机关作出调整，由司法行政机关会同基层人民法院、公安机关开展人民陪审员选任工作。
　　三是关于中级法院人民陪审员选任。《试点方案》和《试点办法》要求试点中级法院也在辖区范围内采用随机抽取的办法产生人民陪审员。实践中，中级法院所需陪审员数量不多，单独开展随机抽选似无必要。我们建议，恢复2004年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称“2004年《决定》”）的做法，中级法院直接从辖区基层法院人民陪审员名单中随机抽取，确定具体参审案件的人民陪审员。
　　四是关于专业陪审员。试点过程中，对于是否保留专业陪审员存在不同意见。支持者认为，专业陪审员可以帮助解决一些专业类的疑难案件；反对者则认为，专业陪审员与陪审员制度的大众化相冲突，还可能导致专业偏好。目前，我国刑事诉讼法和民事诉讼法均建立了专家辅助人制度，可以帮助法官解答专业疑难问题。因此，我们建议，暂不规定专业陪审员，允许各地法院根据工作需要，对人民陪审员按专业进行分类，参与审理一些专业性较强的案件。
　　（二）关于完善人民陪审员参审机制
　　一是关于参审范围。《试点方案》要求合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围，充分发扬司法民主，提高司法公信力。试点过程中，试点法院除根据《试点方案》要求，审理涉及群众利益、社会公共利益、人民群众广泛关注以及其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件外，还审理了一大批案情复杂的案件，充分发挥人民陪审员了解社情民意、长于事实认定的优势。在试点延期一年期间，部分试点法院还组成七人合议庭，根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定，审理一定数量的公益诉讼案件，得到人民群众的普遍认可。因此，我们建议，将案情复杂的案件和公益诉讼案件列入人民陪审员参审案件范围。
　　二是关于事实审与法律审的区分。按照《试点方案》逐步实行事实审与法律审区分的要求，试点法院积极探索在五人以上合议庭中区分事实审和法律审，实践中主要适用于五人、七人、九人及以上合议庭。试点中，我们发现，在区分事实审和法律审的前提下，五人合议庭中的法官至少要有三人，人民陪审员仅有两人，由于人数较少而不敢发言的情况较为普遍；如采用九人及以上合议庭，各地法院现有的法庭设施需要进行大规模改造，开展陪审工作的成本也会大大增加。在延期试点一年中，部分试点法院采用七人合议庭审理有重大社会影响的案件，取得比较好的效果。一方面，七人合议庭已能满足审理重大案件的需要，法庭设施也不需要大规模改造；另一方面，七人合议庭由四名陪审员和三名法官组成，数量配比相对平衡，陪审员的心理优势和“存在感”得到增强，参审的积极性得到较大提升。因此，我们建议，在三人合议庭中，以不区分事实审与法律审为宜，人民陪审员与法官有同等权利；对一些社会影响重大的案件，由三名法官和四名人民陪审员组成七人合议庭，人民陪审员只参与审理事实认定问题，不审理法律适用问题。
　　三是关于参审案件数上限。《试点方案》提出，合理确定人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，防止出现“驻庭陪审员”“编外法官”等情况。试点过程中，试点法院结合本辖区实际情况，合理确定每名人民陪审员每年参与审判案件的数量上限，报高级法院备案，并向社会公告。有的试点法院建立了人民陪审员参审数据库，随机抽选人民陪审员参审，屏蔽一年内参审案件数量超过上限的，从技术上保证更多的人民陪审员有机会参审。实践证明，设定参审案件数上限是解决“驻庭陪审员”“编外法官”问题的一剂良方，建议继续保留这一规定。
　　（三）关于提升人民陪审员履职保障水平
　　一是关于参审补助。2004年《决定》规定仅对无固定收入的人民陪审员给予补助。但在实践中，各地法院对有无固定收入的人民陪审员，均按日或按件给予补助，地方财政部门也都认可并予以保障。为调动广大人民陪审员的积极性，我们建议，将陪审员参加审判的补助定性为劳务收入，不论有无固定工作均给予一定补助。具体补助标准，由最高人民法院、司法部和财政部另行确定。
　　二是关于人民陪审员的个人信息和人身安全保护。《试点方案》强调，要加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护。《试点办法》作了进一步规定。这些措施保障了人民陪审员的个人信息和人身安全，解决了他们的后顾之忧。我们建议，进一步明确人民陪审员的人身安全和住所安全受法律保护，任何单位和个人不得对人民陪审员及其近亲属实施打击报复；对报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害人民陪审员及其近亲属的，依法追究责任。具体保护措施，由最高人民法院会同相关部门在配套文件中细化。
　　以上建议，已在提交本次会议审议的《人民陪审员法（草案）》中予以体现。

　　三、下一步工作安排
　　在全国人大及其常委会的有力监督下，经过各方面的共同努力，人民陪审员制度改革试点工作顺利完成，为人民陪审员制度发展奠定了良好的基础。以法律形式将试点工作中的经验做法固定下来的条件已经成熟。制定《人民陪审员法》是中国特色社会主义法治建设的一件大事，也是保障公民民主权利、推进司法民主建设的一个新的里程碑。《人民陪审员法》通过后，最高人民法院将认真做好贯彻落实和舆论宣传等工作，努力把《人民陪审员法》的各项规定落到实处。
　　（一）抓好部署落实。下发通知，要求各级法院和广大干警进一步增强思想自觉和行动自觉，认真做好《人民陪审员法》颁布、实施后的各项工作。会同司法部等部门召开动员部署会议，对《人民陪审员法》涉及的各个环节、各项任务作出全面周密的部署，实现人民陪审员制度的功效和目的。
　　（二）制定规范性文件。为确保《人民陪审员法》的有效实施，最高人民法院将制定《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，对人民陪审员参审案件范围、庭审程序、评议规则等问题作出细化。配合司法部研究起草人民陪审员选任办法，对人民陪审员选任中的“两个随机”、资格审查、人选确定等问题作出规定。会同司法部共同起草人民陪审员管理办法，对人民陪审员的培训、考核、奖惩等问题作出规定。会同财政部下发关于人民陪审员经费管理有关问题的通知，完善人民陪审员履职经费保障的各项制度，确保人民陪审员制度在实践中高效有序运行。
　　（三）开展专题培训。会同司法部，按照分层培训、全员培训原则，结合陪审工作的特点和要求，对人民陪审员和法官开展专题培训，进一步提升人民陪审员的履职能力，增强广大法官指导人民陪审员有效参审的能力。
　　（四）加大宣传力度。协调中央有关部门和新闻媒体对人民陪审员制度的重大意义、主要内容、实际成效和典型案例进行广泛宣传，同时要求地方各级法院结合本地实际，开展形式多样的宣传活动，进一步增强全社会对人民陪审员制度的理解和支持。建议全国人大从立法层面提出明确要求，推动各级党委、人大、政府关心支持人民陪审员工作，形成各职能部门协调配合、人民群众理解支持、人民陪审员积极有序参审的良好局面。
　　全国人大常委会专门审议人民陪审员制度改革试点情况报告，充分体现了对人民陪审员制度改革试点工作的高度重视和关心支持。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，进一步贯彻落实人民陪审员制度各项要求，认真落实本次会议审议意见，开拓进取，扎实工作，努力开创人民陪审员工作新局面，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力司法保障。
　　特此报告，请审议。